公立医院改革试点工作调研报告

公立医院改革试点工作调研报告

卫生厅医疗服务监管处周晓实

根据国家和自治区关于深化医药卫生体制改革的安排部署，卫生厅高度重视公立医院改革。成立了医改领导小组和公立医院改革推进领导小组，确定了*市、*市作为自治区公立医院改革试点城市。各盟市确定了24个旗县的28所医院作为公立医院综合改革试点旗县，开展试点工作。经自治区政府同意，卫生厅、财政厅、编办、发改委、人社厅联合印发了《内蒙古自治区公立医院改革试点实施意见》，卫生厅起草了《关于推进旗县级公立医院综合改革试点工作实施意见》，准备与有关部门联合下发。卫生厅多次召开会议，部署公立医院改革试点工作，并将公立医院改革任务纳入责任状与各盟市卫生局主要负责人签订，同时将主要任务给厅内各处室分工，落实责任抓落实。卫生厅和各地多次举办培训班，加强对公立医院试点政策的解读，采取考察学习的方法，学习公立医院改革经验。卫生厅多次对公立医院改革试点工作任务落实情况进行督导，并开展了全区公立医院改革监测工作，有力推动了试点工作的开展。

各地、各试点医院积极探索、大胆创新，改革措施积极推进，医院管理水平和服务质量明显提升，改革效果逐步显现。

一、主要做法和成效

各地紧紧围绕公立医院改革目标、领域和主要任务，积极探索，积累了经验。

（一）公立医院服务体系进一步完善

1.加强统筹规划。在自治区医疗卫生事业发展规划指导下，各盟市制定出台了区域医疗机构设置规划。各地坚持政府主导、盘活存量、优化结构、立足当前、谋划未来的原则，统筹医疗资源配置，确定公立医院数量、规模和功能定位，逐步建立起布局合理、规模适度、功能完善的公立医院服务体系，满足广大群众日益增长的医疗服务需求，缓解“看病难，看病贵”的问题。*年卫生厅确定了六大体系建设规划，已经在呼伦贝尔市先行试点。全区在现有重点专科基础上，有计划地加强慢性病、老年病以及妇女、儿童医疗服务等专科建设，形成基本覆盖居民所有主要健康问题的专科体系。目前，全区公立医院服务体系基本完善，有三级综合医院*所，三级专科医院19所，每个旗县均设立综合医院，多数旗县设立蒙中医院，部分旗县设立专科医院。

2.建立公立医院与城乡医疗机构的分工协作机制。以三级医院为龙头，促进不同级别公立医院合作，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊、上下联动的诊疗模式，完善公立医院服务体系。目前，我区三级医院托管二级医院的有7所；内蒙古自治区人民医院、内蒙古医科大学第一附属医院等组建医疗联合体的有6个；**市成立功能、体格检查诊断中心，有4个旗县实行了一体化管理；**市乌审旗推行“三制五统一”的运行机制；呼市和**推行县乡五个一体化管理；**市莫力达瓦旗人民医院伸腿举办中心卫生院的成功经验在全区医院院长培训班上进行大会交流；鄂尔多斯市准格尔旗实行医保、医疗服务、公共卫生、食药监管、财政保障、卫生信息六个一体化管理，推进城乡卫生统筹；全区有70所旗县医院与区内外三级医院自主建立技术合作关系。通过分工协作机制的建立，促进了医疗资源的合理配置，提高了医疗资源的利用效率。

3.加强公立医院能力建设。近年来，全区公立医院不同程度地加强了基本建设和设备装备，近三年的固定资产额占到固定资产总额的43％，医疗服务条件明显改善。在加强公立医院能力建设过程中，按照“保基本、强基层、建机制”的要求，把旗县级医院作为公立医院改革的突破口，重点抓好旗县级医院能力建设。一是，从**年开始实施了万名医师支援农村卫生工程项目，每年投入项目经费**万元。我区74所旗县级综合医院分别与北京市26所三级医院和我区**所三级医院确立了对口支援关系；我区部分旗县级蒙中医院分别与北京市13所医院和我区4所三级蒙中医院确立了对口支援关系。通过派出医疗队接诊、手术、开展新技术、新业务、专题讲座，接受骨干医师培训和其他人员进修，提高了受援医院的医疗技术和管理水平。北京医院被自治区党委政府表彰为全区民族团结进步模范集体，北京协和医院、中日友好医院、北京中医院、包钢医院被卫生部表彰为城乡对口支援工作先进集体。二是，从**年开始实施了骨干医师培训项目，每年投入项目经费240万元。

我区**所旗县级医院选派240名医师，分别由北京市38所医院和我区29所医院承担导师制专科规范化培训。三是，**年实施了县医院能力建设项目，投入项目经费**亿元，在87个旗县级医院重点进行了信息化建设。四是，实施远程会诊系统建设项目，**年投入项目经费361万元。我区两所三级医院与北京协和医院建立远程高端会诊系统，内蒙古自治区人民医院与5所旗县医院建立区级远程会诊系统。**年投入经费1235万元，扩展了三所三级医院和25所旗县医院建立远程会诊系统，逐步实现远程会诊、远程监护、远程技术指导、远程教育等，有效提升旗县级医院医疗服务能力，提高疑难重症救治水平。此项工作得到卫生部医管司领导的肯定，并奖励三台病理扫描仪。五是，**年实施农村巡回医疗车购置项目，投入项目经费1400万元。给35所旗县医院各购置一台巡回医疗车，每台车配置11种医疗设备。

（二）创新公立医院体制机制

1.改革公立医院管理体制。我区改革的重点是探索政事分开、管办分开的有效形式，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。各地已经开始积极探索实践。一是，明确了各级政府举办和管理公立医院的职责。政府相关部门按照职责制定并落实医院建设、编制、投入、价格、管理等政策措施，为公立医院履行职能提供保障。二是，推进政府其他部门、国有企事业单位的公立医院属地化业务管理。三是，设立专门管理机构，加强医院监管。**年6月卫生厅设立了医疗服务监管处，主要职责是建立医疗机构医疗质量评价和监督体系，组织开展医疗质量、安全、服务、财务监督和评价工作，建立健全以公益性为核心的公立医院监督制度。有部分盟市卫生局设立了医管科。**市和通辽市已经在公立医院改革试点实施方案中明确提出成立由政府主要领导挂帅、有关部门参加的医院管理委员会，下设医管办，挂靠卫生局。主要职责是受政府委托，负责公立医院资产管理、财务、业务、编制等监管。四是，完善公立医院法人治理机制。我区在公立医院中实行了院长负责制。通辽市按照“决策、执行、监督”协调统一的原则，建立健全公立医院法人治理机制，准备在公立医院成立理事会，监事会，院务会，合理确定政府作为所有者与医院管理者之间的权责。我区兴安盟、乌海市、霍林郭勒市积极研究制定院长任职资格、选拔任用制度，推行了公开竞聘院长，实行了任期目标管理和院长年薪制。自治区和各地加强对院长的培训，推行院长职业化、专业化的发展。

2.改革公立医院补偿机制。补偿机制的改革是难点，也是重点。是关系到公立医院回归公益性，改变过去“以药养医”、趋利经营方式的关键。我区各地通过改革医保支付方式和落实政府办医责任等综合措施，破除“以药养医”机制。

（1）明确政府对公立医院举办的责任，加大政府投入 ……此处隐藏15537个字……期合作协议等多种形式，综合运用医保支付、医药服务价格调整、财政投入

等政策，鼓励大医院医生到基层出诊，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的格局。

记者了解到，镇江组建两大医疗集团，强化大医院对社区的帮扶，市、区两级投入6000

多万元，推动两大集团所属14家社区卫生服务中心完成标准化建设任务，社区门急诊量增

幅达35%，门急诊量占全市总量的52%，分工协作机制效果初步显现。

记者在各地采访时也发现，大医院对于分工协作的积极性已经被调动起来。中国医大一

院院长徐克发现，今年该院的门诊量比去年同期稍有下降，因为随着对基层医院的帮扶，更

多的病人留在了基层医院。在浙江省，浙医二院的协作医院已经有100多家，并与80余家

基层医院开通了远程会诊系统，开展远程会诊8000余例。

但也有专家认为，在政府投入不足的情况下，分工协作机制的可持续性仍待研究。（《健

康报》3月9日3版）

《2014年公立医院改革试点工作安排》解读三：体制机制障碍有待突破

中华人民共和国卫生部2014-03-1117:19:15

--------------------------------------------------------------------------------

“事非亲历不知难，有时甚至感到不能承受之重。”一位主管公立医院改革试点工作的官

员这样形容过去一年的感受。卫生部部长陈竺也在两会期间接受采访时坦言，公立医院改革

“实在太复杂”。卫生部公立医院改革试点协调工作小组办公室相关负责人指出，公立医院

改革体制机制障碍如何突破，是今年试点工作的重要内容。

管办如何分开仍需探索

同级政府卫生发展和管理职能过于分散，协调难度大；层级政府卫生职责划分不合理，

资源配置重叠，全行业和属地化管理难以落实，一直广受诟病。在改革公立医院管理体制方

面，试点城市形成了4种管办分开模式。鞍山、七台河、芜湖、潍坊、鄂州、株洲、遵义等

市的市政府成立了公立医院管理机构，在卫生部门下设执行机构；洛阳、北京成立了由卫生

局管理的公立医院管理机构，对所管医院的人、财、物实行全面管理；镇江、宝鸡直接委托

卫生行政部门履行出资人职责；马鞍山、昆明在卫生行政部门外成立公立医院管理机构，承

担办医和国有资产管理职能。

在多次业内召开的研讨会上，专家们都围绕何种管理体制模式最优展开激辩。个别试点城市公立医院改革试点方案延迟出台，也是卡在了不同部门对管办分开的不同理解和不同设计上。而据医改工作监测情况显示，全国已有100多个公立医院改革试点市（区）建立了公立医院管理机构，其中六成设在卫生行政部门内。对此，这位负责人认为，何种管理体制模式最优，需要长期跟踪、评估和比较，从中发现符合卫生规律和我国国情的模式加以推广。

《工作安排》在阐述管办分开时，有一句话引人关注：“各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务”。有关专家认为，这也体现了管办分开的思路。

合理补偿政策重在落地

加大投入，对医院进行科学合理的补偿一直被院长们寄予厚望。很多院长表示，补偿不到位，公立医院仍然靠经营维持运转，实现公益性就是一句空话。

有关专家告诉记者，在补偿机制改革方面，改革的政策支持环境需要进一步完善。尽管各地都增加了投入，但是总体而言，对公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等政府投入政策没有完全落实，而且缺乏稳定增长机制。在政府拨款方面，仅在一些地方得到落实，比如鞍山市对公立医院基本建设投入12亿元；北京市探索建立以成本核算为基础的财政补偿制度，药品实行差别加价，离退休人员经费政府将通过财政拨款予以全额保障；深圳市2014年全市卫生事业费总投入30.63亿元，财政补助占公立医院总收入的16.7%。在医药分开方面，仅有个别试点城市取消了以药补医机制，鞍山市通过财政补偿公立医院“五险一金”的方式取消了以药补医机制，广东省在6个城市开展药事服务费试点。其余各地的主要做法还是差别加价。总额预付、单病种付费等付费方式改革有待进一步推进。在探索调整医疗服务价格方面，只有江苏省和安徽省得到物价部门的批准，提高了全省护理收费标准。

记者发现，《工作安排》已明确，药事服务费纳入基本医疗保障支付范围，但如何收取并没有明确的表述。有关专家认为，中央应尽快出台相关文件，明确各级财政投入比例和时间节点，探索通过财政补偿化解公立医院债务，改变过去财政投入零敲碎打的局面，尽快明确补偿思路，建立刚性的财政投入增长机制，同时改革医疗服务价格形成机制，调动医务人员积极性。

优质医疗资源亟待“扩容”

这位负责人认为，除了转换体制机制，优质医疗资源“扩容”也十分紧迫。

据介绍，2014年，我国执业（助理）医师为1.75人/千人口，而据世界卫生组织2014年统计，美国达2.6人/千人口、法国达3.4人/千人口。2014年，我国注册护士为1.39人/千人口，远低于2014年全球2.8人/千人口的平均水平；我国医护比为10.8，远低于2014年全球102.9的平均水平和世界银行102的建议医护比。2014年，全国卫生人员中，大专及中专学历者占71%，本科以上仅占24%，另有5%为高中及以下学历。“与公众对医疗卫生服务越来越高的要求相比，我国医疗资源总量不足，其中优质资源短缺问题现阶段体现得特别突出，成为进一步深化医改的主要障碍。为什么有些老百姓不信任基层医疗服务？多元化办医理想格局为什么难以形成？医院假日门诊、优质护理工程为什么难以开展？重要原因之

一就是我们的好医生、好护士还太少。这也是国家在公立医院改革中特别重视全科医生和专科医生规范化培训工作的主要原因。”这位负责人说。

优质医疗资源如何“扩容”？《工作安排》中提出，落实全科医生和专科医生规范化培训制度，建立100个规范化培训基地，招录1万人开展规范化培训。据悉，在已经开展的试点工作中，上海市首批近2014名住院医师已进入39家医院接受培训，天津市目前已有1720名本科及硕士毕业生进入全科医生、住院医师规范化基地接受培训。有关专家告诉记者：“培养一名好医生需要相当长的周期，在这方面，相关试点工作只能破题。解决优质医疗资源短缺问题，需要我们立即行动起来，做长期不懈的努力。”（《健康报》3月10日3版）

市公立医院改革试点工作动员大会召开

2014年公立医院改革试点工作安排的通知

区医院公立医院改革试点工作总结

咸阳市县级公立医院综合改革试点工作和卫生管理县镇一体化改革试点工作评估验收报告

镇江市人民政府关于我市公立医院改革试点工作的实施意见